Opće je poznata informacija da je skoro pa nemoguće bez dobre “štele” zaposliti se u institucije Bosne i Hercegovine. Odgovornost za ovakvu devijaciju kompletnog državnog sistema podjednako snose Agencija za državnu službu BiH kao i institucije koje vrše zaposlenje, ali i pravosudni organi koji se nikada nisu zapitali šta je trulo u sistemu javnih konkursa. Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine objavio je Godišnji revizorski izvještaj o glavnim nalazima i preporukama za 2018. godinu, u kojem su sadržani glavni nalazi i preporuke iz finansijskih revizija i revizija učinka, kao i glavni nalazi i preporuke iz revizije Izvještaja o izvršenju budžeta institucija Bosne i Hercegovine za 2018. godinu.

Poseban dio revizori su posvetili devijacijama u sistemu zapošljavanja u državnim institucijama. Informativni portal Klix.ba već odavno piše o nelogičnostima koje omogućuju da javnim konkursima uglavnom budu najbolji savjetnici izabranih funkcionera, stranački aktivisti i članovi porodica političara i rukovodećih državnih službenika.

S obzirom na to da članove komisija za prijem državnih službenika delegiraju institucije koje vrše prijem zaposlenika i Agencija za državnu službu BiH s liste eksperata, podijeljena je odgovornost za devijacije s kojim se susreće svaka osoba koja se bar jednom prijavi na javni konkurs.

Tužilaštvo Bosne i Hercegovine uprkos pisanju medija o očitim malverzacijama prilikom zapošljavanja državnih službenika nikada nije sprovelo istragu o zapošljavanju u institucijama Bosne i Hercegovine. Ured za reviziju institucija BiH već godinama u izvještajima o izvršenim finansijskim revizijama upozorava na nezakonitosti prilikom prijema državnih službenika naprimjer u Ministarstvu vanjskih poslova BiH. Važno je istaći i da je situacija drastično gora u entitetima FBiH i RS.

Ured za reviziju institucija BiH u Izvještaju o glavnim nalazima i preporukama za 2018. godinu naveo je da prema Zakonu o državnoj službi u institucijama BiH, Zakonu o radu u institucijama BiH i podzakonskim aktima, zaposlenje i unapređenje državnih službenika temelji se na javnom konkursu i profesionalnoj
sposobnosti.

Tako su institucije BiH koje provode postupak zaposlenja i Agencija za državnu službu BiH dužne isti provesti na zakonit i transparentan način koji će osigurati izbor najuspješnijih kandidata. Međutim, revizijom procesa zapošljavanja u institucijama BiH uočeni su nedostaci i slabosti koje ukazuju na nezakonitost i netransparentnost u procesu zapošljavanja državnih službenika i zaposlenika.

“Moramo naglasiti da se određene nepravilnosti ponavljaju i pored preporuka revizije u prethodnim izvještajima. Također, Ured za reviziju je putem pojedinačnih izvještaja skrenuo posebnu pozornost na određene nepravilnosti koje se javljaju u praksi u procesu zapošljavanja i regulisanja radno-pravnog statusa zaposlenih, između ostalih i Ministarstvu pravde BiH, koje je dužno dati tumačenja odredbi Zakona o državnoj službi u institucijama BiH i Zakona o radu u institucijama BiH i koje putem Upravnog inspektorata nadzire primjenu navedenih zakona u praksi”, navodi Ured za reviziju BiH.

Isto tako, i Agenciji za državnu službu BiH je ukazano na određene nepravilnosti i mišljenja u vezi s primjenom propisa iz oblasti zapošljavanja. Najznačajniji nedostaci i slabosti konstatovani u pojedinačnim revizijama, koji se odnose na zapošljavanje i regulisanje radno-pravnog statusa zaposlenih, mogu se svrstati u sljedeće grupe: prijem zaposlenika na određeno vrijeme, unapređenje državnih službenika i zaposlenika, primjena rezervnih listi u zapošljavanju državnih službenika, penzionisanje imenovanih osoba, državnih službenika i zaposlenika po sili zakona i primjena prekršajnih odredbi iz Zakona o državnoj službi i Zakona o radu u institucijama BiH.

Prijem zaposlenih na određeno vrijeme

Institucije BiH su dužne da, prilikom prijema u radni odnos zaposlenih na određeno vrijeme, provode proceduru javnog konkursa sukladno Zakonu o radu u institucijama BiH. Postupcima revizije utvrđeno je da je nastavljena praksa zapošljavanja na određeno vrijeme bez raspisivanja javnog konkursa. U institucijama BiH postoji kontinuirana praksa zapošljavanja osoba na određeno vrijeme u trajanju od tri mjeseca i po nekoliko puta u toku godine bez prekida ili s prekidima između ugovora. Uočeni su i slučajevi da su osobe u periodu pauze između dva ugovora na određeno vrijeme od tri mjeseca bile angažirane putem ugovora o djelu.

Ovakav način zapošljavanja institucije BiH pravdaju hitnošću obavljanja poslova i nepredviđenim povećanjem opsega poslova. Međutim, ako uzmemo u obzir da je angažiranje osoba na određeno vrijeme vršeno tokom cijele godine onda se nameće pitanje ispunjenosti uvjeta hitnosti za konkretne situacije. Smatramo kako je ovakav način zapošljavanja netransparentan i kako se treba koristiti samo u izuzetnim slučajevima predviđenim zakonom.

Unapređenje državnih službenika i zaposlenika

Unapređenje državnih službenika na više radno mjesto u istoj ili u drugoj instituciji BiH obavlja se putem internog ili javnog konkursa. Tokom revizije utvrđeni su i slučajevi da su unapređenja državnih službenika na više pozicije vršena bez provedbe procedure internog oglasa. Također, uočeni su slučajevi unapređenja državnih službenika u toku probnog rada, čime dolazi do derogiranja odredbi Zakona o državnoj službi u institucijama BiH koje se odnose na probni rad, jer se time probni rad od godinu dana na radnom mjestu na koje je primljena osoba po javnom oglasu prekida, odnosno poništava. Dalje, prilikom unapređenja zaposlenika nije se postupalo sukladno članku 4. Pravilnika o internom premještaju i raspoređivanju zaposlenika u institucijama Bosne i Hercegovine.

Pravilnikom je definisano da se interni premještaj i raspoređivanje zaposlenika može izvršiti na slično radno mjesto – radno mjesto istog nivoa, kao i na radno mjesto višeg nivoa, u slučaju kada institucija želi unaprijediti zaposlenika na radno mjesto višeg nivoa, a zaposlenik ispunjava uvjete radnog mjesta na koje se premješta. Pod višim, odnosno nižim nivoom radnog mjesta podrazumijeva se radno mjesto prvog narednog višeg, odnosno nižeg ranga istog stepena stručne spreme od radnog mjesta na kojem se zaposlenik trenutačno nalazi. Međutim, procesom revizije uočeno je da su pojedine institucije BiH bez raspisivanja javnog oglasa izvršile unapređenje zaposlenih s radnog mjesta srednje stručne spreme na radno mjesto visoke stručne spreme. Postupajući na ovakav način prekršene su odredbe navedenog pravilnika, ali je narušeno i osnovno načelo transparentnosti pri zapošljavanju u institucijama BiH.

Primjena rezervnih listi u zapošljavanju državnih službenika

U 2018. godini nastavljena je praksa dodatnog zapošljavanja državnih službenika primjenom rezervnih listi. Revizori napominju da su institucije BiH vršeći interne premještaje u vrijeme probnog rada (razdoblje od godinu dana po postavljenju državnog službenika kao najuspješnijeg kandidata po javnom oglasu) sebi stvorile uvjete za primjenu rezervnih listi i prijem dodatnog broja državnih službenika. Internim premještajem državnog službenika s radnog mjesta za koje je bio raspisan javni oglas (na koje je primljen najuspješniji kandidat po javnom oglasu) i za koje se vezuje obveza obavljanja probnog rada, to radno mjesto postaje upražnjeno.

Sukladno navedenom, državni službenik se razrješava dužnosti s danog radnog mjesta, čime se stvaraju uvjeti za aktiviranje rezervne liste uspješnih kandidata po istom javnom oglasu i prvorangirana osoba s rezervne liste po automatizmu biva primljena u radni odnos na neodređeno vrijeme na upražnjeno radno mjesto. Procesom revizije konstatirano je da je i u 2018. godini u 20 slučajeva korišten institut rezervne liste iz članka 29. Zakona o državnoj službi (u 2017. godini je bilo 18 slučajeva), nakon pomjeranja državnog službenika u toku probnog rada i to: po osnovu internog premještaja (16 slučajeva), kraćeg odsustva iz državne službe (jedan slučaj), eksternog premještaja (dva slučaja) i unapređenja (jedan slučaj). Prema navedenom, a zbog pomjeranja osobe u tijeku probnog rada, primljeno je dodatnih 20 državnih službenika na neodređeno vrijeme.

Naime, osobe na probnom radu u institucijama BiH interno su premiještane i pored činjenice da nisu imale ocjenu rada koja se primjenjuje sukladno članku 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH. Iako Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH nije izričito zabranjeno vršiti interni premještaj u tijeku probnog rada, činjenica je da je člankom 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH propisano da se ocjena rada državnog službenika uzima u obzir prilikom internih premještaja i unapređenja. Ministarstvo pravde je u nekoliko svojih mišljenja istaklo da je spomenuta odredba Zakona o državnoj službi u institucijama BiH imperativna i da se ocjena rada mora uzeti u obzir prilikom internih premještaja i unapređenja. Kako su osobe na probnom radu, u pogledu ocjenjivanja, u posebnom statusu, jer se njihova ocjena rada daje na kraju razdoblja probnog rada od godinu dana, postavlja se pitanje mogu li državni službenici na probnom radu imati ocjenu rada prije isteka godine dana.

Kako je propisano da ocjenu dobivaju nakon godine dana probnog rada, moglo bi se zaključiti da nije ni moguće da te osobe osiguraju ocjenu zahtijevanu člankom 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u institucijama BiH prije isteka godine dana. Također, Pravilnikom o načinu ocjenjivanja propisano je da se državni službenik ne ocjenjuje ukoliko nije radio više od polovine vremena u jednom razdoblju ocjenjivanja, izuzimajući osobe na probnom radu, iz razloga što se razdoblja redovitog ocjenjivanja ne moraju poklapati s istekom probnog rada. Značaj ocjene rada kod internog premještaja prepoznao je i Sud BiH u svojoj presudi iz aprila 2019. godine, iz koje se može izvesti zaključak da se interni premještaj zasniva na pozitivnoj ocjeni rada. Na kraju, treba spomenuti da su sva pomjeranja državnih službenika izvršena od institucija BiH uz saglasnost Agencije za državnu službu BiH ili je Agencija za državnu službu BiH vršila pomjeranje na
prijedlog institucija (eksterni premještaji).

Penzionisanje imenovanih osoba, državnih službenika i zaposlenika po sili zakona

Prema Zakonu o radu u institucijama BiH i Zakonu o državnoj službi BiH, radni odnos prestaje kada zaposlenik navrši 65 godina života ili 40 godina staža osiguranja, neovisno o godinama života – danom donošenja rješenja. Procesom revizije je utvrđeno da su pojedine imenovane osobe i državni službenici ispunili uvjet za odlazak u penziju, a da nisu pokrenute aktivnosti na rješavanju njihovog radno-pravnog statusa. Za pojedine imenovane osobe je utvrđeno da pored toga što su stekle uvjete za odlazak u penziju, istovremeno im je isteklo i mandatno razdoblje na koje su imenovane. Određene institucije su pismenim putem upućivale dopise nadležnim institucijama, međutim, nisu dobile povratne informacije (primjerice, Komisija za koncesije, Odbor državne službe za žalbe).

S druge strane, postoje institucije koje nisu poduzimale aktivnosti na rješavanju radno-pravnog statusa osoba kod kojih je uočeno da imaju više od 65 godina života ili 40 godina radnog staža. Kada su u pitanju imenovane osobe, smatramo da relevantnim propisima nisu definirane procedure u smislu tko i na koji način provjerava jesu li ispunjeni uvjeti za prestanak radnog odnosa rukovoditelja institucije u pogledu penzionisanja u tijeku trajanja mandata, niti tko je dužan o istom obavijestiti organ nadležan za donošenje odgovarajućeg pravnog akta o prestanku radnog odnosa po sili zakona zbog penzionisanja.

Primjena prekršajnih odredbi iz Zakona o državnoj službi i Zakona o radu u institucijama BiH

Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH i Zakonom o radu u institucijama BiH propisane su prekršajne odredbe kojima se sankcioniraju nezakonita postupanja institucija u provedbi spomenutih zakona. S tim u svezi, revizori ponovo ukazuju na to da se u nedostatnoj mjeri koriste prekršajne odredbe u spomenutim zakonima, kao mehanizam za podizanje odgovornosti rukovodstva na višu razinu u institucijama prilikom provedbe navedenih zakona.

Za primjer navode da značajan broj institucija BiH ne provodi ocjenjivanje državnih službenika, ili isto provodi djelomično, dok je neizvršavanje ove aktivnosti obuhvaćeno prekršajnim odredbama Zakona o državnoj službi u institucijama BiH. Institucijama BiH, Ministarstvu pravde i Agenciji za državnu službu BiH, je preporučeno da dosljedno primjenjuju postojeći regulatorni okvir vezan za zapošljavanje državnih službenika i zaposlenika i da poštuju načelo transparentnosti u postupcima zapošljevanja.