Opće je poznata informacija da je skoro pa nemoguće bez dobre “štele” zaposliti se u institucije Bosne i Hercegovine. Odgovornost za ovakvu devijaciju kompletnog državnog sistema podjednako snose Agencija za državnu službu BiH kao i institucije koje vrše zaposlenje, ali i pravosudni organi koji se nikada nisu zapitali šta je trulo u sistemu javnih konkursa. Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine objavio je Godišnji revizorski izvještaj o glavnim nalazima i preporukama za 2018. godinu, u kojem su sadržani glavni nalazi i preporuke iz finansijskih revizija i revizija učinka, kao i glavni nalazi i preporuke iz revizije Izvještaja o izvršenju budžeta institucija Bosne i Hercegovine za 2018. godinu.
Poseban dio revizori su posvetili devijacijama u sistemu zapošljavanja u državnim institucijama. Informativni portal Klix.ba već odavno piše o nelogičnostima koje omogućuju da javnim konkursima uglavnom budu najbolji savjetnici izabranih funkcionera, stranački aktivisti i članovi porodica političara i rukovodećih državnih službenika.
S obzirom na to da članove komisija za prijem državnih službenika delegiraju institucije koje vrše prijem zaposlenika i Agencija za državnu službu BiH s liste eksperata, podijeljena je odgovornost za devijacije s kojim se susreće svaka osoba koja se bar jednom prijavi na javni konkurs.
Tužilaštvo Bosne i Hercegovine uprkos pisanju medija o očitim malverzacijama prilikom zapošljavanja državnih službenika nikada nije sprovelo istragu o zapošljavanju u institucijama Bosne i Hercegovine. Ured za reviziju institucija BiH već godinama u izvještajima o izvršenim finansijskim revizijama upozorava na nezakonitosti prilikom prijema državnih službenika naprimjer u Ministarstvu vanjskih poslova BiH. Važno je istaći i da je situacija drastično gora u entitetima FBiH i RS.
Ured za reviziju institucija BiH u Izvještaju o glavnim nalazima i preporukama za 2018. godinu naveo je da prema Zakonu o državnoj službi u institucijama BiH, Zakonu o radu u institucijama BiH i podzakonskim aktima, zaposlenje i unapređenje državnih službenika temelji se na javnom konkursu i profesionalnoj
sposobnosti.
Tako su institucije BiH koje provode postupak zaposlenja i Agencija za državnu službu BiH dužne isti provesti na zakonit i transparentan način koji će osigurati izbor najuspješnijih kandidata. Međutim, revizijom procesa zapošljavanja u institucijama BiH uočeni su nedostaci i slabosti koje ukazuju na nezakonitost i netransparentnost u procesu zapošljavanja državnih službenika i zaposlenika.
“Moramo naglasiti da se određene nepravilnosti ponavljaju i pored preporuka revizije u prethodnim izvještajima. Također, Ured za reviziju je putem pojedinačnih izvještaja skrenuo posebnu pozornost na određene nepravilnosti koje se javljaju u praksi u procesu zapošljavanja i regulisanja radno-pravnog statusa zaposlenih, između ostalih i Ministarstvu pravde BiH, koje je dužno dati tumačenja odredbi Zakona o državnoj službi u institucijama BiH i Zakona o radu u institucijama BiH i koje putem Upravnog inspektorata nadzire primjenu navedenih zakona u praksi”, navodi Ured za reviziju BiH.
Isto tako, i Agenciji za državnu službu BiH je ukazano na određene nepravilnosti i mišljenja u vezi s primjenom propisa iz oblasti zapošljavanja. Najznačajniji nedostaci i slabosti konstatovani u pojedinačnim revizijama, koji se odnose na zapošljavanje i regulisanje radno-pravnog statusa zaposlenih, mogu se svrstati u sljedeće grupe: prijem zaposlenika na određeno vrijeme, unapređenje državnih službenika i zaposlenika, primjena rezervnih listi u zapošljavanju državnih službenika, penzionisanje imenovanih osoba, državnih službenika i zaposlenika po sili zakona i primjena prekršajnih odredbi iz Zakona o državnoj službi i Zakona o radu u institucijama BiH.
Prijem zaposlenih na određeno vrijeme
Institucije BiH su dužne da, prilikom prijema u radni odnos zaposlenih
na određeno vrijeme, provode proceduru javnog konkursa sukladno Zakonu o radu u institucijama BiH. Postupcima revizije utvrđeno je da je
nastavljena praksa zapošljavanja na određeno vrijeme bez raspisivanja
javnog konkursa. U institucijama BiH postoji kontinuirana praksa
zapošljavanja osoba na određeno vrijeme u trajanju od tri mjeseca i po
nekoliko puta u toku godine bez prekida ili s prekidima između ugovora. Uočeni su i slučajevi da su osobe u periodu pauze između dva ugovora na određeno vrijeme od tri mjeseca bile angažirane putem ugovora o djelu.
Ovakav način zapošljavanja institucije BiH pravdaju hitnošću obavljanja
poslova i nepredviđenim povećanjem opsega poslova. Međutim, ako uzmemo u obzir da je angažiranje osoba na određeno vrijeme vršeno tokom cijele
godine onda se nameće pitanje ispunjenosti uvjeta hitnosti za konkretne
situacije. Smatramo kako je ovakav način zapošljavanja netransparentan i kako se treba koristiti samo u izuzetnim slučajevima predviđenim
zakonom.
Unapređenje državnih službenika i zaposlenika
Unapređenje državnih službenika na više radno mjesto u istoj ili u
drugoj instituciji BiH obavlja se putem internog ili javnog konkursa. Tokom revizije utvrđeni su i slučajevi da su unapređenja državnih službenika
na više pozicije vršena bez provedbe procedure internog oglasa.
Također, uočeni su slučajevi unapređenja državnih službenika u toku
probnog rada, čime dolazi do derogiranja odredbi Zakona o državnoj
službi u institucijama BiH koje se odnose na probni rad, jer se time
probni rad od godinu dana na radnom mjestu na koje je primljena osoba po javnom oglasu prekida, odnosno poništava. Dalje, prilikom unapređenja
zaposlenika nije se postupalo sukladno članku 4. Pravilnika o internom
premještaju i raspoređivanju zaposlenika u institucijama Bosne i
Hercegovine.
Pravilnikom je definisano da se interni premještaj i raspoređivanje
zaposlenika može izvršiti na slično radno mjesto – radno mjesto istog
nivoa, kao i na radno mjesto višeg nivoa, u slučaju kada institucija
želi unaprijediti zaposlenika na radno mjesto višeg nivoa, a zaposlenik
ispunjava uvjete radnog mjesta na koje se premješta. Pod višim, odnosno
nižim nivoom radnog mjesta podrazumijeva se radno mjesto prvog narednog
višeg, odnosno nižeg ranga istog stepena stručne spreme od radnog mjesta na kojem se zaposlenik trenutačno nalazi. Međutim, procesom revizije
uočeno je da su pojedine institucije BiH bez raspisivanja javnog oglasa
izvršile unapređenje zaposlenih s radnog mjesta srednje stručne spreme
na radno mjesto visoke stručne spreme. Postupajući na ovakav način
prekršene su odredbe navedenog pravilnika, ali je narušeno i osnovno
načelo transparentnosti pri zapošljavanju u institucijama BiH.
Primjena rezervnih listi u zapošljavanju državnih službenika
U 2018. godini nastavljena je praksa dodatnog zapošljavanja državnih
službenika primjenom rezervnih listi. Revizori napominju da su
institucije BiH vršeći interne premještaje u vrijeme probnog rada
(razdoblje od godinu dana po postavljenju državnog službenika kao
najuspješnijeg kandidata po javnom oglasu) sebi stvorile uvjete za
primjenu rezervnih listi i prijem dodatnog broja državnih službenika.
Internim premještajem državnog službenika s radnog mjesta za koje je bio raspisan javni oglas (na koje je primljen najuspješniji kandidat po
javnom oglasu) i za koje se vezuje obveza obavljanja probnog rada, to
radno mjesto postaje upražnjeno.
Sukladno navedenom, državni službenik se razrješava dužnosti s danog
radnog mjesta, čime se stvaraju uvjeti za aktiviranje rezervne liste
uspješnih kandidata po istom javnom oglasu i prvorangirana osoba s
rezervne liste po automatizmu biva primljena u radni odnos na neodređeno vrijeme na upražnjeno radno mjesto. Procesom revizije konstatirano je
da je i u 2018. godini u 20 slučajeva korišten institut rezervne liste
iz članka 29. Zakona o državnoj službi (u 2017. godini je bilo 18
slučajeva), nakon pomjeranja državnog službenika u toku probnog rada i
to: po osnovu internog premještaja (16 slučajeva), kraćeg odsustva iz
državne službe (jedan slučaj), eksternog premještaja (dva slučaja) i
unapređenja (jedan slučaj). Prema navedenom, a zbog pomjeranja osobe u
tijeku probnog rada, primljeno je dodatnih 20 državnih službenika na
neodređeno vrijeme.
Naime, osobe na probnom radu u institucijama BiH interno su premiještane i pored činjenice da nisu imale ocjenu rada koja se primjenjuje
sukladno članku 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u institucijama
BiH. Iako Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH nije izričito
zabranjeno vršiti interni premještaj u tijeku probnog rada, činjenica je da je člankom 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u institucijama
BiH propisano da se ocjena rada državnog službenika uzima u obzir
prilikom internih premještaja i unapređenja. Ministarstvo pravde je u
nekoliko svojih mišljenja istaklo da je spomenuta odredba Zakona o
državnoj službi u institucijama BiH imperativna i da se ocjena rada mora uzeti u obzir prilikom internih premještaja i unapređenja. Kako su
osobe na probnom radu, u pogledu ocjenjivanja, u posebnom statusu, jer
se njihova ocjena rada daje na kraju razdoblja probnog rada od godinu
dana, postavlja se pitanje mogu li državni službenici na probnom radu
imati ocjenu rada prije isteka godine dana.
Kako je propisano da ocjenu dobivaju nakon godine dana probnog rada,
moglo bi se zaključiti da nije ni moguće da te osobe osiguraju ocjenu
zahtijevanu člankom 30. stavak 7. Zakona o državnoj službi u
institucijama BiH prije isteka godine dana. Također, Pravilnikom o
načinu ocjenjivanja propisano je da se državni službenik ne ocjenjuje
ukoliko nije radio više od polovine vremena u jednom razdoblju
ocjenjivanja, izuzimajući osobe na probnom radu, iz razloga što se
razdoblja redovitog ocjenjivanja ne moraju poklapati s istekom probnog
rada. Značaj ocjene rada kod internog premještaja prepoznao je i Sud BiH u svojoj presudi iz aprila 2019. godine, iz koje se može izvesti
zaključak da se interni premještaj zasniva na pozitivnoj ocjeni rada. Na kraju, treba spomenuti da su sva pomjeranja državnih službenika
izvršena od institucija BiH uz saglasnost Agencije za državnu službu BiH ili je Agencija za državnu službu BiH vršila pomjeranje na
prijedlog institucija (eksterni premještaji).
Penzionisanje imenovanih osoba, državnih službenika i zaposlenika po sili zakona
Prema Zakonu o radu u institucijama BiH i Zakonu o državnoj službi BiH,
radni odnos prestaje kada zaposlenik navrši 65 godina života ili 40
godina staža osiguranja, neovisno o godinama života – danom donošenja
rješenja. Procesom revizije je utvrđeno da su pojedine imenovane osobe i državni službenici ispunili uvjet za odlazak u penziju, a da nisu
pokrenute aktivnosti na rješavanju njihovog radno-pravnog statusa. Za
pojedine imenovane osobe je utvrđeno da pored toga što su stekle uvjete
za odlazak u penziju, istovremeno im je isteklo i mandatno razdoblje na
koje su imenovane. Određene institucije su pismenim putem upućivale
dopise nadležnim institucijama, međutim, nisu dobile povratne
informacije (primjerice, Komisija za koncesije, Odbor državne službe za
žalbe).
S druge strane, postoje institucije koje nisu poduzimale aktivnosti na
rješavanju radno-pravnog statusa osoba kod kojih je uočeno da imaju više od 65 godina života ili 40 godina radnog staža. Kada su u pitanju
imenovane osobe, smatramo da relevantnim propisima nisu definirane
procedure u smislu tko i na koji način provjerava jesu li ispunjeni
uvjeti za prestanak radnog odnosa rukovoditelja institucije u pogledu
penzionisanja u tijeku trajanja mandata, niti tko je dužan o istom
obavijestiti organ nadležan za donošenje odgovarajućeg pravnog akta o
prestanku radnog odnosa po sili zakona zbog penzionisanja.
Primjena prekršajnih odredbi iz Zakona o državnoj službi i Zakona o radu u institucijama BiH
Zakonom o državnoj službi u institucijama BiH i Zakonom o radu u
institucijama BiH propisane su prekršajne odredbe kojima se
sankcioniraju nezakonita postupanja institucija u provedbi spomenutih
zakona. S tim u svezi, revizori ponovo ukazuju na to da se u nedostatnoj mjeri koriste prekršajne odredbe u spomenutim zakonima, kao mehanizam
za podizanje odgovornosti rukovodstva na višu razinu u institucijama
prilikom provedbe navedenih zakona.
Za primjer navode da značajan broj institucija BiH ne provodi
ocjenjivanje državnih službenika, ili isto provodi djelomično, dok je
neizvršavanje ove aktivnosti obuhvaćeno prekršajnim odredbama Zakona o
državnoj službi u institucijama BiH. Institucijama BiH, Ministarstvu
pravde i Agenciji za državnu službu BiH, je preporučeno da dosljedno
primjenjuju postojeći regulatorni okvir vezan za zapošljavanje državnih
službenika i zaposlenika i da poštuju načelo transparentnosti u
postupcima zapošljevanja.